8張圖表理解《憲法訴訟法》修法影響──空缺的大法官、可能凍結的憲法法庭⋯⋯

刊出日期 2025.01.16

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無論是維護人民集會遊行權利的「釋字第445號」、強調結社和言論自由的「釋字第644號」，或是宣告《刑法》第239條通姦罪違憲的「釋字第791號」，大法官的解釋文常能成為改變國家長久以來未曾變革的制度、引領社會邁向不同階段的重要契機，影響深遠。
什麼是大法官？和一般法官有何不同？
日常生活中遇到法律糾紛，舉凡遭人詐騙、偷竊，或是離婚、債務等問題無法解決，可能就需要進入法庭，讓法官做出公正審判，這類處理民眾之間的官司，主要是「普通法院」的法官工作；大法官不處理普通法院的案件，而是在專門行使憲法審判權的「憲法法庭」負責維護《憲法》，包含審查法律是否違憲、統一解釋法律及命令，以及處理正副總統彈劾、政黨違憲解散等重大案件。
大法官產生方式和其他法官不一樣，不是通過國家考試就能擔任大法官，而是要符合一定程度的資歷，並且經過總統提名、立法院過半數同意等程序，才能正式就任，並且有任期，並不像一般法官是終身職。
I. 大法官產生方式
究竟大法官是一份什麼樣的工作？這些重要人選又是如何產生的，與國外有什麼不同？為何在不同政黨執政時，大法官任命案都引起國會和總統府之間的交鋒？
II. 大法官任命風波
「朝小野大」時期，任命大法官挑戰多
當國會多數陣營與總統黨籍不同，形成「朝小野大」的局面，在野黨對於人選的意見很有可能與總統不一致。例如這次賴清德提名的7位大法官，全數被國會拒絕。而陳水扁第二個任期時也出現過類似情形，2007年時國民黨為國會多數，陳水扁提名的8位大法官中，有4位未通過國會同意任命，直到下一任總統馬英九上任後才重新提名、任命。
針對目前完全執政可壟斷大法官人事的情況，有學者主張，可以將立法院的同意門檻改為「加重多數」的方式，也就是將現行《立法院職權行使法》第29條「全體立法委員二分之一之同意為通過」的比例調高。張志偉便認為，若能把門檻提升至三分之二，將使國會最大黨必須和其他政黨取得共識，方能選出較中立、又兼顧小黨利益的人選。
但黃丞儀則擔憂，若以加重多數作為人事同意門檻，「他（大法官）就必須是一個沒有聲音的大法官，大家才會同意」，無法提升大法官整體的多元性、不鼓勵各種不同立場的人選進入。
本次大法官提名，朝野政黨做法都受質疑
回顧本次大法官選任過程，在原本7位大法官任期於去年10月底屆滿後，立法院仍未審議新任大法官人事同意案，直到去年12月才開始召開公聽會，並陸續邀請被提名人赴院會接受立委答詢。最後在2024年12月24日舉行投票表決，沒有任何一位被提名人取得過半數同意票。
由台灣法學會推薦給大法官審薦小組、並獲總統賴清德提名的台大國家發展研究所特聘教授兼所長劉靜怡，遭執政黨民進黨團反對，但獲得民眾黨8張全票。民進黨立法院黨團總召柯建銘事後表示，封殺劉靜怡的原因是她多次辱罵民進黨，故要求同黨立委一致投下不同意票，否則開除黨籍。這是首次執政黨團不支持同黨籍總統的大法官被提名人，因此引起熱烈的討論。
蘇子喬分析，由於投票當天上午民眾黨先在記者會上透露會支持劉靜怡，就民進黨團的立場，他們不願讓民眾黨成為「關鍵少數」，左右票選結果；加上在新版《憲訴法》規定下，即使多任命1位大法官、達到9人，也無法開會，因此民進黨才會反對自家提名人選。
國民黨則表示「反對廢死大法官」，對全數大法官被提名人投下不同意票，但曾明確表達支持死刑的王碧芳也同樣未獲國民黨的票。蘇子喬指出，用單一議題作為人選是否適任的判斷依據過於民粹，國民黨的做法其實只是為了牽制總統，不管什麼人選都反對，也讓王碧芳無辜被犧牲。
針對本次大法官人事任命風波，蘇子喬認為，朝野雙方都有責任。根據「憲法忠誠義務」原則，掌權者不能把自己的權力當作武器，造成憲政僵局，立法院在大法官任期屆滿前遲遲未處理人事案，國、眾兩黨更聯手於表決前修改《憲訴法》，讓憲法法庭可能因大法官人數不夠無法正常運作。
一個國家需要怎樣的大法官呢？受眾人信任的大法官，應符合什麼條件？張志偉認為，大法官存在很重要的意義，就是對於基本權利的保護，所以他們要具備獨立和中立的性質，在不受外界指揮、不偏向提名者的狀況下執行審判，才能被大眾信任。
III. 憲訴法修法影響
受國會政治風暴波及，憲法法庭陷停擺危機
2024年12月24日上午，民進黨籍立法委員於議場內進行大法官人事同意案投票。（攝影／陳曉威）
這次國會上演的大法官任命僵局，一方面是總統提名人選不符合在野黨期待，一方面也受到近期國會職權修法的釋憲結果影響，以致在野黨對現任大法官產生更多不信任，並企圖透過修改《憲訴法》，達到影響憲法法庭的效果。
2024年總統及立委選舉後，拿下52席立委席次的國民黨成為國會最大政黨，再加上民眾黨的8席，可以全體立委過半數的人數優勢通過立法，中央行政、立法機關開始紛爭不斷。5月國、眾兩黨聯手通過《立法院職權行使法》、《中華民國刑法》修正案，引爆國會職權修法風波，議事場外也聚集上萬名抗議民眾，發起「青鳥行動」。
民進黨黨團、行政院及總統賴清德、監察院等單位，向憲法法庭聲請釋憲及暫時處分，10月25日判決結果出爐，大法官認定部分條文違憲。此一結果令在野黨質疑，是因前總統蔡英文過去8年執政時期提名的大法官立場偏頗所致，也為在野黨杯葛大法官人事埋下伏筆。
與此同時，國民黨籍立委翁曉玲提出《憲訴法》修正案，將大法官現有總額明定為《憲法增修條文》第5條所規定的15人，以及將大法官判決門檻，從現有總額過半數同意，提高至三分之二以上同意。
翁曉玲主張，修法目的是「健全憲法法庭審議制度，讓每一項憲法法庭判決都能有較多的大法官們參與審議並作成決議，而不是僅由少數幾位、不到一半人數的大法官就可以作出專斷、暴衝的憲法法庭判決」；此外，他認為透過加重多數決，能夠讓憲法裁判更具正當性。
修正草案提出當時，7位大法官即將卸任，按照舊法的人數計算方式，憲法法庭只要仍在任的8位大法官三分之二以上參與評議即可；但若新法順利通過，且新任大法官仍未通過任命，將直接導致憲法法庭人數不足、無法開會。
這項修法遭批評是要「癱瘓司法機關」，有上百名律師上街反對。不過，國民黨與民眾黨團聯手合作通過修法，同時，兩黨也強勢推動《公職人員選舉罷免法》和《財政收支劃分法》等修法，導致「冬季青鳥行動」爆發，民眾走上街頭抗議3大爭議法案。
2024年12月20日，在內有立委肢體衝突、外有抗議民眾的情況下，立法院以民眾黨團版本通過《憲訴法》修正案三讀，並訂定條文自公布日開始實施。而4天後的大法官人事同意案，也無人通過同意門檻，憲法法庭確定面臨停擺危機。


什麼是憲法法庭？怎麼運作？
根據《憲法》第78條規定，大法官掌理解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。而憲法法庭是由司法院大法官組成，在《憲訴法》的規範下，審查法律或命令是否違反憲法、裁決機關爭議、處理正副總統彈劾案、解散違憲的政黨、保護地方自治，以及統一解釋法律及命令等案件。司法院統計，自2022年1月4日憲法訴訟新制施行以來，截至2023年底，共有5,681件聲請案，其中以人民聲請的法規範及裁判憲法審查案件最多，達5,496件，約占99.1％。
在憲法法庭中，大法官負責審查案件是否合憲，目的是確保「憲法的最高性」──任何法律都不可以牴觸《憲法》，如被判定違憲，該法將失效。
憲法法庭設有數個審查庭，每庭由3位大法官組成。當收到聲請案件，會隨機分案給一位大法官主責，承辦大法官需向他的審查庭提出報告，3人再以一致決裁定是否受理該案件，如果不能達成一致決，則交由憲法法庭評決。
受理案件後，憲法法庭可辦理言詞辯論、調查、處置、陳述意見等程序，然後參與評議的大法官將會一起討論、表決，如果相同立場的大法官人數通過《憲訴法》規範的門檻，便能做出解釋及裁判。
《憲訴法》新法三讀後，可能會發生什麼事？
《憲訴法》於去年12月24日三讀後並沒有直接生效，因為根據《憲法》第57條，如果行政院認為立法院決議之法律案窒礙難行，可以經過總統核可，10日內移請立法院覆議。而行政院提出《憲訴法》覆議後，1月10日，立法院在未按慣例邀請行政院長說明，直接針對此案進行表決。國、眾兩黨以人數優勢，62位立委投下反對票否決覆議案，維持原修法案。
為此，民進黨立委向憲法法庭聲請暫時處分和釋憲。行政院政務委員林明昕也表示：「必要時不放棄任何救濟手段。」
1月23日，總統賴清德依法公布立法院通過的《憲訴法》修正條文，修正的新法自總統公布日3天內正式生效。但賴清德同時也批示：「宜聲請憲法法庭裁判，以明確憲法框架，維持憲政秩序。」
爭論一：大法官可以自己審查《憲訴法》是否違憲嗎？
執政黨聲請暫時處分及釋憲的決定，引發外界質疑，大法官可以受理「涉己」的法律嗎？
《憲訴法》是大法官行使職權時所依據的法律，蘇子喬指出，當大法官審查法律是否違憲，可是法律又想拘束大法官行使職權的程序，確實有點衝突跟矛盾。到底什麼事可由大法官自己決定？目前界線還沒有很清楚。
但事實上，作為我國唯一的違憲審查機關，大法官已經不是第一次受理與自身相關的案件。早在2005年，大法官曾做出「釋字第601號」，宣告立法院刪減大法官薪資的做法違憲。所以，雖然受理涉己事務的釋憲案，可能引發輿論批評大法官「球員兼裁判」，在法理上卻是可行的。
爭論二：要在修法生效前／後提釋憲？
至於覆議案若未過，民進黨團聲請暫時處分和釋憲，要在《憲訴法》修法正式生效前還是生效後進行？這兩種方式都有學者認為可行。
根據《憲訴法》第43條，聲請暫時處分的前提是要符合「繫屬中」的案件，也就是法律生效後，可以在法院審理的狀態，但如果《憲訴法》正式生效，現有的大法官人數將不足10人門檻，依法無法正常開會。針對此一困境，蘇子喬認為，大法官或許可以在修法尚未正式生效前，循「程序的自主性」裁定暫時處分《憲訴法》。舉例來說，儘管無法律明定大法官可判決修憲案違憲，2000年大法官做出「釋字第499號解釋」，宣告第五次修憲「國大延任」無效，說明「程序的自主性」是被認可的。
但蘇子喬也強調，用這個手段必須注意的是，「面臨到的批評、衝擊跟政治的反作用力會滿大的。」
黃丞儀則認為，就算新法生效後，規定出席大法官不得低於10位，但憲法法庭還是能適用舊法的規定進行，也就是大法官現有總額三分之二以上參與評議、過半數同意，「如果用有違憲爭議的法律做成決定的話，這個決定本身會不會也有違憲的可能？它變成一個『套套邏輯』。」當然，如果大法官要去針對這樣的法律宣告違憲，「他就會冒著不是法律上的風險，而是政治上的風險，可能進一步被立法委員報復。」
其實，不管是在《憲訴法》修法生效前後裁定暫時處分和受理釋憲案，大法官都是在做出開創性的決定，也都有一定的爭議。最符合常規的做法，是讓法律生效，根據新版《憲訴法》第4條，大法官人數未達法定的15人時，總統應於2個月內補足提名。但新的人選仍要取得國會過半數同意，才能夠順利被任命為大法官，屆時憲法法庭也就可以正常運作。
如何健全憲法法庭──不同價值的取捨
《憲訴法》的前身是《司法院大法官審理案件法》，當時也是以三分之二作為可決人數門檻。2022年憲法訴訟新制上路後，才將做成判決的門檻調降到大法官現有總額二分之一，主要目的是因應過去實務運作上案件審結不易的問題，希望透過制度調整，提高審判效率。如今門檻又將調回三分之二，且增加違憲時需有至少9位大法官同意的規定，未來如果參與評議的人數達10人以上、未滿15人，那麼實際上同意違憲的門檻將高於三分之二，國民黨認為，提高門檻可讓大法官判決更具正常性。
黃丞儀指出，《憲訴法》從2022年實施至今，運作上都沒有問題，「你要去修改一個沒有問題的法律，然後也提不出更好的證明，說這樣會讓它運作得更好，那我覺得這樣的修法就沒有必要。」蘇子喬則認為，「讓更有共識的人去做憲法裁判」的說法沒有完全錯，「兩種門檻其實是價值取捨，你覺得審判效率比較重要？還是要強調判決共識？」
綜觀世界各國的憲法法庭，許多國家都有規定最低出席人數，好比德國為8人中需有至少6人出席、美國9人中至少6人、南韓9人中至少7人、日本15人中至少9人出席。因此，相較明定宣告違憲的人數，設最低出席人數門檻的爭議性較小。當前最大的問題，其實是因為無法通過足額的大法官，黃丞儀指出：「來不及補人這件事，我覺得它就是一個政治議題，並不完全是一個純粹的法律議題。」
憲法法庭是人民最後的救濟管道
「大法官最重要的任務就是要維繫《憲法》的價值跟基本共識，不要讓一時的民意去破壞，就是不要讓一時的多數所通過的法律，可能侵害少數人的權利，」張志偉點出，掌握司法大權的大法官，在憲政體制中有其不可被取代的重要性。
在新版《憲訴法》三讀通過、大法官被提名人未通過立法院同意後，憲法法庭即將陷入無法行使憲法審查的狀態，進而剝奪人民權益。長期關注人權議題的世界特赦組織便指出：「憲法法庭是人民最後的救濟管道，陷入空轉將嚴重傷害台灣人權法治基礎。」
《立法院職權行使法》跟《憲訴法》修法皆受到高度關注和重視，這些重要時事另一個層次的議題是，可能挑戰立法、司法、行政、監察、考試等國家機關權力分治的現況，具有民意基礎的立法機關，希望從行政和司法權獲得更多的權力、扭轉過往國會「無牙老虎」的狀態；但國家權力分立如何改變，才能達到相互制衡，必須有充分的社會討論和溝通，這兩次修法過程卻都快速通過，因此留下極大的爭議與對立。
「既然《憲法》已經創造了一個司法權出來，而且司法權是要用來制衡行政跟立法，那行政跟立法就應該要服膺憲法，」黃丞儀認為，問題的根本需要回歸政治人物們對於《憲法》的服從，也就是必須將《憲法》奉為最高的規範，認真、小心地行使職權。