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憲法學者胡博硯的民主憲政關鍵字：世界第一部憲法怎麼誕生？中華民國原本有3個國會？憲政爭議怎麼解？
刊出日期 2024.07.31
我現在是東吳大學法律學系的教授，專長是憲法跟行政法，我在擔任教授之前大概花了10幾年時間做法學教育的養成，也就是在念書，那我最後是在德國柏林洪堡大學（Humboldt-Universität zu Berlin），也就是老柏林大學完成我的博士學位。那為什麼我會選擇憲法、行政法？因為憲法大家可能都知道，就是國家根本大法，比起其他的法律，民法或刑法，感覺是在比較高的層次在看不同的事情。當然每個法律都很重要，但是我覺得我可能沒辦法像刑法老師，針對事實、證據花那麼多時間做討論，所以我就選擇一個公法的工作。
最近同學可能關心到一件事情，就是這一個多月來立法院發生了非常多的事情，甚至也有肢體的衝突，外面也有非常多人抗議。那主要的緣故是，一方面有人說我們其實是要國會改革，但另外一方面也有人批評，這些改革的法案其實叫做國會的擴權。
從修法到整體的法案當中，為什麼會有這麼多不同的看法？那定完法律之後，行政院也提出覆議案，失敗了；然後在賴清德總統公布法案後，也說要向憲法法庭來聲請釋憲，並且要聲請暫時處分；在2024年6月26號，民進黨黨團也提出他們的釋憲聲請；還有監察院，針對國會調查權它有聲明，而且也要去聲請釋憲。所以我們今天的節目會從憲法的角度，一步步來理解我們到底發生什麼樣的爭議。
＃英國大憲章
同學如果有念過世界史，或是你在國、高中對歷史比較有興趣的同學，會發現我們有一個非常老牌的民主國家叫英國。英國的民主歷史其實最早可以到1215年所謂的Great Charter《大憲章》時代開始，因為這個時間之前其實沒有一個文本去限制國王的權力。當初英格蘭的約翰王（John）他在政治危機當中，面對教會、貴族不信任的種種壓力下，被迫簽署了一個文件叫《大憲章》，讓法律去框住一個人，這個人叫國王。
其實《大憲章》中還有一個很重要的部分是「安全條款」，就是讓貴族組成一個委員會，來否決國王的命令，而且保障了教會的權利，另外就是禁止隨便監禁任何人的自由，還有收稅的部分。
這個《大憲章》雖然說有800年的歷史，但實際上後面還有非常多的版本，其實到現在，英國人也把它當作憲法的一部分來使用。因為我們都知道，英國是沒有一部法律叫做憲法，他們都是不成文的，這些歷史的文件其實也是他們憲法當中的規定。
那英國有一個不一樣的就是，即便過了800年之後，其實國王不再擁有實際上行政的權力，最重要的權力是放在國會，但是他們還是放了一部法律去限制行政權做這些事情。所以我們整體的民主的起源，大概都會回到800年前，我們講《大憲章》的這個時代來臨。
尤其它裡面有提到：「公義不會被任何人拒絕於門外，或者被任何人買通，所有人都會受到法律的保障。」
＃權力分立
在以前只有國王的時代當中，所有權力都放在一個人身上，就是國王，國王擁有行政、立法、司法的這些權力，他要叫誰生就可以叫誰生、叫誰死就可以叫誰死。所以你會發現一件事情，在我們民主的變化當中，其實都是在限制一個人的權力，而我們的做法叫做權力分立，把一個人的權力慢慢去拆分開來，所以最早有一個人叫國王，那我們為了拆分他就放出來一個權力，就是立法的權利。所以我們剛剛講的，1215年我們創造出一群貴族去制衡他的時候，基本上是把收稅，或是你要開戰、徵兵這件事情，最終要交由這個類似議會的組織去決定。
在英國的發展當中，這個本來是為了收稅的這些制度，慢慢地它就被形成現在的議會，那這就是立法權的出現。
而到後面會發現一件事情，還有一個是司法權，也就是說掌有行政跟立法這件事情，不一定是安全的，人民還是可能活在恐懼當中。所以像我們剛剛講的英國議會內閣制度，到17、18世紀的時候，慢慢就形成所謂的三權：行政、立法、司法，三權分立。
我們剛剛講的英國這種，是議會民主制度的想像，那如果過個海，就是英國的前殖民地美國，其實他們沒有採取議會民主制度。他們要制定《憲法》的時候，反對的對象其實是英國人，所以英國的議會民主這條制度開始慢慢形成的時候，他們拋棄了它，他們反而弄出一個更強烈的、去把權力劃分更清楚的制度，所以有總統權、立法權。
基本上總統不對議會負責，總統是對人民負責，那議會也是對人民負責，另外還有一個負責牽制他們的是司法。美國是第一個創造出我們現在所謂「違憲審查制度」的國家，所以它的3種權力分立，到那個時候便慢慢地形塑。
我們現在的中華民國憲政體制跟其他國家不太一樣，我們自己稱之為「五權憲法」，這部憲法其實是在1947年在南京定的。各位同學你們去看我們的《憲法》當中，是不是只有所謂的行政、立法、司法、考試、監察5個機關在裡面？不是，其實我們還有總統，那《憲法》本文裡面還有國民大會，看起來好像不是五權，更多可能是七權。
我們必須要先提醒同學，為什麼我們叫五權憲法？是我們把傳統的3個權力，行政、立法、司法， 從立法當中把它部分的權力拉出來，變成監察權，而從行政當中拉出部分的權力，變成考試權的一部分。我們監察權負責什麼？彈劾、糾舉、糾正公務員，如果有個別公務員有違失的時候，你就可以彈劾他，如果政府做錯的時候，你可以糾正政府做錯的事情。
但是如果放在美國，基本上這就是議會的工作，美國的眾議院可以提案來彈劾官員，然後由參議院來決定官員是不是被彈劾。顯然監察院做的，其實是美國參、眾議院的工作。另外，考試權做的，是我們要錄取誰擔任公務員，以及公務員制度要怎麼去做這件事情。放在別的國家裡面，很明顯它其實就是行政權的一部分，但是我們也特意把它拆分出來。
所以也就是因為這樣子，我們會說我們的《憲法》叫做「五權分立」的《憲法》。這樣子為什麼有困境的緣故，是因為監察跟考試是從行政跟立法院分出來，它其實分出來的部分比較少。這是我們有時候在講為什麼要廢掉它，因為大家會說你這好像是都沒有在做事。我們本來在《憲法》設計上面就造成了這個結果，但是除非修憲，不然這2個機關還是會存在。
＃國會改革
那我們如果回到我們在講的問題，為什麼這次會發生這麼多爭議？其實應該講，國會改革並不是今年才發生，這次為什麼國會改革變成大家爭執的焦點，就是因為我們國會的生態跟過去8年稍微有點變化。過去8年行政權是民進黨來執政，而立法多數也是民進黨；但是我們現在的執政黨賴清德總統是民進黨的，立法院民進黨不是多數的，最大在野黨是國民黨加上民眾黨 ，他們席次其實是超過半數的，所以他們在人數比較優勢狀況之下，就決定了立法應該要怎麼走向的問題。
我們現在全國有113席的立法委員，其中73席稱之為區域立委，由各區域單一選區選出來。以台北市為例，大概選出8席的委員，隔壁的新北市就有12席的立法委員。依照《憲法》規定，每個縣市大概最少就1席，所以最小的縣市像連江、金門，他們也都會有1席立法委員。另外會有原住民共6席，分為山地跟平地各3席。還有34席的全國不分區，僑居國外的委員以比例代表制。所以投票的時候，我們要投自己選區的投票之外，還要投政黨票 ，而由政黨票累積的票數，來分配不分區的席次。
我們目前的選制跟日本比較類似，跟我自己的留學國德國不一樣。德國基本上是聯立制，他們投票的時候也是一樣要投2張票，1張叫政黨票，1張是投你選區的票。但是他們的計算的方式是先從那張政黨票來計算，政黨票全國總共加起來之後，假設現在有600席，有一個A政黨他取得800萬票，800萬票可以分配到100席的位置，但是他們裡面已經有20個人，在一般的小選區中被直選出來了，所以就先分配給這20個人的席位，另外80個人就用他們的不分區名單當中去把它找出來。所以他們因為用這樣的方式，強烈地依附在政黨的政治上。
但是你看美國就沒有這個制度了，它也是一個單一的小選區，尤其眾議院選區其實不大。那美國每個州當中也選出2位參議員，他們2位參議員不是同時選，其實2位任期是分開的，所以一次選就是選那一位參議員。
那我們其實是有融合，所以做出了一個這樣的制度。我們以前的國會不是只有立法院，最初《憲法》裡面設計的國會其實還有國民大會，還有我們剛剛講的把立法權分出來的監察院。但是後來國民大會廢除掉了，那監察院也轉型了，監察委員只有總統提名、由立法院同意和任命之，所以他現在也不再是國會。
現在這次討論的部分重點是在於說，我們大家聽過一個詞叫做「國會調查權」，其實是從以前就一直在討論，我們的立法院要不要讓他們有調查權。因為在可能各位沒有記憶的小時候，曾經發生了一次總統選舉時的槍擊案，叫「319槍擊案」，那時候立法院組成一個「真相調查委員會」。
但我們要先問一個問題，調查真相到底是不是立法院的工作？為什麼不是檢察官去調查真相？為什麼不是法院調查真相？所以後來大法官做了一個解釋，釋字585號解釋，其實是肯認立法院可以去調查，因為他認為說，既然立法院要去執行職務，這作為它的輔助性權力好像不能不去調查。其實這放在德國或日本，同樣也都賦予了德國議會跟日本議會有調查權，而且他們都是明確寫在《憲法》裡面。
那為什麼會發生爭執呢？因為我們《憲法》裡面沒有寫得那麼明確，我們《憲法》第95條反而給了監察院有調查的權力，那也可以理解，因為監察院要負責彈劾人，所以要先去調查，總不能不去調查就把人家彈劾掉。但是立法院因為沒有做這件事情，所以就變成一個問題是：它要調查什麼事情？現在這次的爭議可能大家有看到，它可以要求政府機關、部隊、法人、團體、社會上有關係的人員提供資料，可以舉辦聽證會。那有人就會反對一件事情是，會不會這範圍太大？我可不可以叫台積電提供資料？
如果我們最近有看新聞，你會發現在美國都可以。美國最近最大的新聞其實是波音公司的聽證案，波音公司這幾年因為波音737和諸多的飛安問題受到檢舉。美國開聽證會調查其實是非常稀鬆平常，為什麼稀鬆平常？因為美國的國會沒有辦法把行政官員叫來質詢。我們剛剛講的，他是強烈的權力分立，所以他們行政權不能跑去立法權說我要提案要修一個法律，同樣的他們的國會也不能叫行政權來質詢。
但是我們有個不太一樣的地方，就是我們其實可以叫官員來備詢。例如每年立法院開議之前，行政院都要先做一件事情，提出施政方針跟施政報告備質詢。所以立法院每年2個會期，你會發現在2月份開議之後，都有很多新聞是立法院的院會新聞；同樣9月份第2次，就是下一個會期開議的時候，也都會有很多行政院院長去立法院院會備詢，尤其行政院院長跟委員2個吵架的那種新聞，在這2個月大概可以看到非常多，因為這是我們法制上的規定。
但是我們已經有質詢了，美國人是因為沒有，所以美國做什麼事情都要調查。如果有興趣的同學，你可以直接上美國國會的網頁去看看，你會發現他們都會把委員會的議程排出來，那就會發現其實他們委員會常常在開會，然後委員會請來調查的這些人，他們叫Witness，就是證人，不管是叫一般的民眾來或者叫官員來，他們都是請他來作證。
所以美國有調查權是非常明確的，那我們其實已經可以叫人家來質詢，我們《憲法》第67條，委員會也可以叫一般民眾來質詢，只是說這個質詢是不是強制叫一個東吳大學教授胡博硯來備詢，那胡博硯不來會怎麼樣？這個其實我們現在《憲法》沒寫，因為叫官員不來的話，立法院當然有非常多的方法，我就可以刪減預算什麼，但是叫我胡博硯不來的話，立法院好像對我也沒有什麼辦法。所以我們把法制化，變成以後如果叫我去，我就要去，這就是我們這次爭議的一個主要焦點。
＃釋憲
第4個關鍵字「釋憲」，你可以講是憲法訴訟，或者聲請大法官解釋，其實都是一樣的。最終會跑去釋憲這件事情，不是在台灣的特徵，大部分的民主國家都把憲政爭議的解決交給司法權。所以我們這次也看到，不管是總統或者是行政院、監察院，他們都認為有紛爭的時候，最終都會向大法官來聲請釋憲。
那我們在這次國會改革法案，監察院就第一個會跳出來說，明明《憲法》裡面只有寫95條我有調查權，沒有寫你們有調查權，為什麼你們調查權的規範比我們現在給監察院的調查法規範寫得更仔細？
第2個部分是我們剛剛講的，我們可以叫政府機關、部隊、有關係的人士來提供建言，其實監察院有一部法律叫《監察法》，它也可以去調查、要求大家配合，但是你不配合怎麼辦？不好意思，《監察法》沒有規定，所以監察院就變成是我只能拜託你配合。立法院呢？你不配合我可以處罰，2個手段的差別性就可以顯現出來。
所以監察院它就會跳出來說，這個部分好像侵害到我的職權，為什麽？我才是擁有監察權那個人，那你是輔助性的，結果最後是我法律上的效果，沒有你的強。另外一個爭執的焦點可能就是，總統到底要不要去國情報告這件事情。我們的國情報告要怎麼去做，其實也是一個問題。
如果針對釋憲的结果大家不滿意、不服的話，應該怎麼處理？原則上來講，因為他負責解釋現在的《憲法》 ，就跟你講說其實這沒有違憲，那我們大概只能接受。那除非我們就進行所謂修憲的程序，但是修憲就有一個困境，就是我們修憲其實是有一個極高的門檻。
我們現在《憲法》已經歷經了7次的修憲，從1991年開始，其實每次都有不同的重點。第一次修憲其實是在舊的國代時期，要選出未來的國代怎麼處理修憲這件事情；第二次要處理的事情是總統怎麼選的問題，要不要直選，或是不要直選，這是有爭執的；後來還有一件事情是國民大會的定位問題，所以我們每次修憲都有不同的功能。
而我們最後一次修憲其實是在2005年了，2005年可能是絕大部分同學都還沒出生的時候，這個時候立法委員把現在修憲的條件定得非常的嚴格，就是要全民公投，而這個全民公投是要選舉人過半數同意才會通過。那我們現在有2300萬人，總統的選舉人大概應該有1700萬，拚800萬、850萬過，困難度非常高，其實我們前2年就有一個所謂18歲公民權的公投沒有過。
有一個困境是在於說，我們要先拿出一個版本讓人家來公投，那個版本要從立法院出去，要有四分之三的立法委員同意。這就非常困難，表示不是任何一個黨可以單獨修憲了。這變成一件事情是，剛開始要推出來一個版本就很困難，然後用這個版本去說服全國民眾當中有一半的人同意這件事情，又極為困難。
最後我覺得，我們的《憲法》其實是一部老的法律，這一部老的法律要用在現在70年後，其實它還可以繼續用，為什麼？我們看美國現在《憲法》的人權條款是1792年定的，已經過了多少年了？已經超過200年的時間，他們依然把這一部200年前的《憲法》用得非常好。因為其實《憲法》是一個看起來開放，但又是集前人、眾人智慧累積的產物。我們最終不能解決問題的時候，回來看現在《憲法》是要怎麼規定，而只要依循了這個《憲法》規定，基本上大概不容易出現問題。因為我剛剛講的，各個國家民主國家其實都會有憲政爭議，美國最常見的憲政爭議就是政府沒有辦法開門，他們一旦會計年度開始，預算沒審完，那政府就關門了，那我們大概還沒到這麼嚴重的憲政爭議。
只要是民主國家就一定會發生憲政爭議，我們應該要有一個理解是，有爭議要去解決，而不是說有爭議不解決，這是我覺得大家學習路上一個很重要的觀點。
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