政府預算，孩子做主！ 幫市府花百萬、替議會刪預算──世界各地的孩子怎麼為公共預算發聲？
刊出日期 2024.10.17
兒童才是自己事務的專家
兒童權利領域裡有一句名言：「兒童是自己事務的專家。」兒童權利研究者、東吳大學人權學程副教授林沛君指出，兒少親自決定公共政策的預算分配，「可以提出他們這世代獨特的觀點、視角跟經驗」，幫助政策的制定者提升決策品質；此外，相較於成人，兒少的參與式預算更是公民教育的實踐場域，讓孩子親身體驗何謂「公民參與」，而不只是停留在概念的理解上。
不過，相對於成年人，孩子的金錢觀念、參與公共事務的經驗普遍較缺乏，他們可以用什麼方式決定公共預算的運用？「參與式預算其實有幾個基本原則，最簡單的就是收集意見，然後發展各個方案，再交由大家投票決定，」東海大學社會工作學系教授、衛生福利部「推動兒童權利公約施行法─兒少預算之研究」計畫主持人呂朝賢表示。
什麼是「兒童參與式預算」？
聯合國《兒童權利公約》（The Convention on the Rights of Children, CRC）保障「兒童表意權」，而讓兒童參與公共預算的決策，正是一種實踐的做法。聯合國兒童權利委員會也在「關於實現兒童權利的公共預算編制的第19號一般性意見書」中指出：「締約國應通過國家和國家以下各級兒童切實參與的機制，經常聽取兒童對影響到他們的預算決定的意見。」
「參與式預算」是一種讓民眾透過公民審議及溝通協調方式，它允許公民在政府預算決策過程中直接參與、決定公共資源應如何配置，將政府公共資源做有效合理分配的決策程序。根據聯合國定義，兒童指18歲以下的未成年人，「兒童參與式預算」意即讓兒童參與決定他們感興趣領域的公共支出，具體的實施方式在各地不盡相同。
- 向兒童提供有關預算流程的無障礙訊息
- 兒童獲得自由發展和表達觀點的支持
- 孩子有時間處理資訊、準備他們的提案
- 成年人傾聽他們的觀點，並尊重他們的參與
- 孩子會收到和他們提案有關的回饋
波士頓每年撥100萬美元，讓「青年引領變革」
美國東岸大城市波士頓（Boston）從2014年開始，每年在市政預算中撥出100萬美元（約新台幣3,217萬元），開放超過10萬名12～22歲的當地青少年提案、投票決定要使用在哪些公共政策上。要匯集如此多人的意見不是件容易的事，這項名為「青年引領變革」的計畫為期長達7個月，總共要歷經3個階段，好好彙整大家的想法後，才舉行正式投票。
第一階段：創意蒐集
從11月到隔年1月，符合提案資格的青少年可以透過網路、社區會議、工作坊等形式，向市府的「青年參與和進步辦公室（The Office of Youth Engagement and Advancement, OYEA）」提交想法。
第二階段：整理意見、進行提案
2月到3月，青少年工作小組負責將蒐集到的意見整理成提案，並邀請政府官員及專家評估可行性和影響性。
第三階段：確定提案
於4月到5月舉辦投票。
議員指「脫離現實」、學生反擊「小孩也是公民」
歷年來獲選的提案包羅萬象，像是有個名為「吃得在地（Eat local）」的計畫，要在波士頓打造更多城市農場，目的是增加在地食物供應和提升社區參與；也有許多與環境永續相關，包含種植更多行道樹、為建築物加裝太陽能板等；硬體設施方面，則有增設飲水站、在公共場所提供免費的無線網路、為高中購入筆記型電腦、打造社區藝術牆、建設無家者庇護所等，以及各種改善公園空間的作法。
2023～2024年最新一期票選活動中，共有8案入選，最終獲勝的提案是改善緊急庇護所和更新運動設施，這兩案在4,284張有效票中，分別獲得1,825票和1,284票。
不過，並不是所有波士頓人都認同讓孩子規劃公共預算的作法。今年5月才有市議員艾德・弗林（Ed Flynn）指出，當前波士頓財政狀況存在巨大的不確定性，允許兒童投票決定預算是「脫離現實和魯莽的」，而且他擔憂這麼做「會被選民視為充耳不聞、不認真、完全不恰當的行為」。
英國斯旺西學生「畫格子」，幫議會刪預算
讓兒童為公共預算做決定，會無法跟選民交代嗎？難道財政緊縮就一定要犧牲兒童參與的權益？英國斯旺西（Swansea）的市議會不這麼想。在斯旺西，兒少並不只是「爭取怎麼用預算」，有時還可以「爭取哪些預算不要被刪減」。
英國威爾斯第二大城、擁有約22萬人口的斯旺西，2016年時面臨財政困境，市議會決定在預算案提出之前先召募114位當地中小學生，透過參與式預算的程序討論哪些預算項目該被優先保留、哪些該被捨棄。
要讓孩子進入公共事務的決策領域，就要從他們好理解的方式開始引導，斯旺西市議會想到的做法是「畫格子」。斯旺西市議會發展出一套諮詢工具表單，用圖示的方式呈現市政支出的10個預算主題，包含街道環境與垃圾處理、運動與文化設施、公園綠地、兒童安全等等，在每個主題底下都有10個格子，代表其資源配置狀況。
他們招募56位中學生與58位小學生組成工作坊，學生們需站在執政者的立場思考，該如何在表單中清除20個預算資源配置的格子，也就是縮減總預算的20%。每位學生在劃掉格子的同時，必須提出自己的考量依據。
救助兒童會（Save the Children）針對兒童參與式預算的研究報告認為，斯旺西的案例說明，即使無法提供額外經費來促進兒童權利，也可以參考兒童的意見，透過重新分配或保留特定服務的資金，來更好地實現兒童權利。
日本「1％支持模式」以徵稅保障「財源」
除了波士頓、斯旺西，葡萄牙中部沿海城市卡斯凱什（Cascais）推動參與式預算已超過13年，2016年起，他們更辦理專屬青年的參與式預算，認真聽取孩子對公共預算的想法。所有學生都能針對學校和社區提案，每案預算上限10,000歐元（約新台幣35萬元）。今年度共有來自16所學校的354名學生和28名教師參加該計畫，最終有16個提案脫穎而出，包含舉辦一次漆彈之旅、購買排球網、平板電腦、推動參訪課程等。
法國西部的普瓦圖夏朗德（Poitou-Charentes）在2005年到2012年左右，也曾在高中教育預算中撥出10％、大約每年1,000萬歐元（約新台幣3.52億元），作為學校的參與式預算。決定這筆龐大經費使用的成員不只有學生、老師及校內行政人員，還包含和學校有關的家長、地方政府人員、專家等。
這個計畫至少涉及93所高中，影響超過55,000名高中生。因為參與討論者背景多元，關注面向也包山包海，從聘雇文化帶領者（cultural animator）協助推動文化方案、家庭支持方案、學生營養健康，到關懷性病與避孕、危險駕駛等，十分貼近學生的日常。
「各國制度其實變化很大，所以参與式預算成功的因素裡有一個就是首長和代議士的支持，」呂朝賢指出。像是全球最早推動參與式預算的城市巴西愉港(Porto Alegre)，是由市長主導，編列全市預算作為參與式預算的實施項目，但在2005年政黨輪替後，該制度轉為溝通及諮詢性質為主。
呂朝賢表示，若要保障參與式預算財源穩定，「入法」便是較可行的辦法，例如日本市川市的「1％支持模式」。該市從2004年開始將稅收的1％用於參與式預算，讓市民投票決定，以補助非營利組織從事公益。
從兒少角度看需求，多元的聲音才能夠出來
「兒童預算並非強調有別於其他人群或政府預算制定的方式，而是強調我們須將兒童視為一個獨立的權利個體，」呂朝賢特別強調，「就是要從兒少的角度去看他的需要，去滿足他的需求，讓多元的聲音可以出來。」
林沛君也說：「兒童是不具有投票權的公民，但是他還是社會的公民，我們不可以因為他還沒有投票權，就覺得他的聲音不重要了。」
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核稿
《少年報導者》總監。從沒有手機和電腦的時代開始當記者。記者是挖礦人、是點燈人、是魔術師──要挖掘世界的不堪，為喪志的人點燈，將悲傷的事幻化成美麗的彩虹⋯⋯常常會失敗，但不能放棄去做到。