觀光稅系列國內篇
替海龜和珊瑚守護美麗家園，小琉球收費潮間帶觀光新制上路
刊出日期 2024.10.02
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小琉球，這座離屏東東港僅半小時航程的小島，面積約6.8平方公里，登記人口數達1.2萬，是台灣人口密度最高的離島，再加上每年百萬名遊客的造訪，讓整座島嶼生態每況愈下。為此，屏東縣政府今年7月起在島上3處潮間帶推動「觀光保育費」，遊客只要進入管制範圍就要付60元門票──希望能維護小琉球的天然資源、阻止觀光災難。
海龜、王船、珊瑚礁，小琉球觀光大熱門
小琉球原名拉美島，荷蘭人曾稱金獅島，隸屬於屏東縣琉球鄉，有非常豐富的海洋與人文資產。小琉球的海溫終年都維持在攝氏25度以上、是台灣「最溫暖」的海域，因為溫暖，孕育上百種不同的珊瑚礁；而全球有7種海龜，台灣就可以看到5種，小琉球更是看見海龜機率最高的地方，包括瀕危保育類動物綠蠵龜，因為珊瑚礁就是海龜最舒適的家。此外，三年一度的在地重要祭典「迎王」，也被列入國家級重要民俗文化資產。小琉球因此成為台灣最熱門的觀光地區之一，連續假期時總會湧入大量遊客到此浮潛、划SUP、賞海龜、參觀潮間帶等，在海邊享受悠閒的假日。海龜產卵季節和迎王期間，住宿更是一房難求。
廢水讓小琉球海域長出了奇怪的藻類
60歲的陳文玉從出生就幾乎沒有離開過家鄉小琉球，他親眼見證這片海洋經歷怎樣的變化。他還記得，童年是在潮間帶玩耍、跟著同伴「海鮮吃到飽」度過的；但隨著小琉球觀光愈來愈熱，造成大量廢水排入沿海岸，加上全球氣候變遷，陳文玉觀察到海邊長出以前不曾看過的藻類，而且愈長愈多，海水優養化，原本的潮間帶生態徹底被改變。
不僅環境受威脅，在地居民生活也被過量的遊客影響，在觀光旺季時發生用電量爆增而跳電的情況。今年6月中，假日登島遊客破萬人，使瞬間用電創新高、電力系統的自動化開關跳脫，晚間7點多全島無預警停電，還有民眾洗澡洗到一半就陷入一片漆黑。
陳文玉認為，發生大停電的根本問題在於島上遍布未合法登記的民宿，「有的是用果園來登記的農業用電，但它卻是開冷氣的，一間民宿5、6台，」也難怪用電會超出負載量。
過去也在島上開民宿的陳文玉眼見家鄉生態受到觀光衝擊，十分心痛，毅然決然放棄民宿事業，回歸金工老本行，並在2017年成立「小琉球自然人文生態觀光協會」，接下海洋巡守隊、潮間帶管理等工作。
小琉球每年吸引上百萬人登島，「過度旅遊」成為愈來愈多人關心的問題，特別是海洋生態的保護已十分急迫，因為生物一旦消失，很難再復育回來。
除了像小琉球自然人文生態觀光協會這樣的民間單位努力，公部門也在產業和環境的兩難間持續思考解方。今夏推出的潮間帶收費制，就是試圖搶救島嶼生態的一例。
什麼是潮間帶？
受到潮汐影響，海洋和陸地的交界處在漲潮時會被海水淹沒、退潮時則會露出水面，而介於最高潮與最低潮之間的地帶就稱為「潮間帶」。軟底質的沙灘或是硬底質的岩岸、珊瑚礁，都可以是潮間帶的一種。
在潮間帶，每天環境的溫度、鹽分、水分都會出現極大改變，加上波浪不斷沖擊，生活在其中的生物必須有很強的適應力，常見的生物包含海藻、螺貝類、海膽、海參等，種類多元。
不只收保育費，也指定潮間帶須由導覽員帶領
小琉球5個潮間帶──肚仔坪、杉福、蛤板灣、漁埕尾、龍蝦洞──在2015年就被公告為自然人文生態景觀區，針對各沿岸及潮間帶的特性，有相對應的規範。不過一直到今年7月1日，屏東縣政府才正式依循「觀光地區與風景特定區及自然人文生態景觀區觀光保育費收取辦法」，向杉福、漁埕尾、肚仔坪3處潮間帶景觀區的遊客徵收60元「觀光保育費」。
遊客參觀這些潮間帶，不只要多付60元門票，還需聘請專業導覽員才能進入，參觀的動線也有一定限制，目的就是要降低遊憩行為對環境的破壞。
截至今年7月底、保育費票券開賣一個多月後，共售出2,275張票、金額累計達13萬6,500元。《少年報導者》針對此政策施行狀況詢問屏東縣海洋及漁業事務管理所，縣府回應，收取到的費用將依「觀光地區與風景特定區及自然人文生態景觀區觀光保育費收取辦法」第8條規定「專款專用」，並著重在「地方參與」，邀請地方機關或團體提案，共同推動生態保育工作。
但是，小琉球海岸線長達12公里，為什麼只選這3處收費？屏東縣海洋及漁業事務管理所透過書面回應，這些地方同時也是「琉球水產動植物繁殖保育區潮間帶保育示範區」，規定同一時間進入人數300人，設有管制站控制人流，管理作法已成熟；相較之下，另一個熱門的景區蛤板灣，原先並未規劃導覽線、單一進口、流量管控等，且遊憩行為多元，有人踩水、浮潛、玩水上活動，也有人踏入潮間帶觀察潮間帶生物，管制難度較高。
陳文玉贊同收費制可以逐步推動，他舉例，協會曾為建立潮間帶單一進出口，禁止蛤板灣的泳客從海溝進入，「就有人在跳腳了，影響到生意啊。」他認為若一開始就採用不對的管理方式，讓大家留下壞印象，以後如果有更好的方式，也很難達到政策的目標，「所以我們現在也是絞盡腦汁要用什麼方法來管理（蛤板灣）。」
觀光業者反彈、遊客雖不知情但多支持
觀光保育費的設計目的，是讓政府從遊客身上獲取回饋經費、改善旅遊行為對地方帶來的危害，從「以價制量」的角度，達到抑制人流的效果，看似立意良善，卻仍受到許多在地居民的批評。
屏東縣琉球鄉觀光發展協會理事、經營民宿15年的李峰福就指出，保育是好事，但政策推出的時間已經太晚，他們家民宿附近的收費潮間帶漁埕尾生態早就被破壞。據了解，7月1日政策上路以來，已經不再有導覽員帶團進入漁埕尾，「現在你要多60塊，沒有東西看，解說員帶進去要做什麼？」此外，李峰福認為經費的使用規劃也不夠細緻，「沒有明細啊，比例多少、你要做什麼保育也沒有，」他無奈地說，「不要一下子沒有溝通好、方法還沒有設計好，就要做這個限制，不對啊。」
《少年報導者》在小琉球觀光旺季8月的退潮時間走訪潮間帶，發現杉福潮間帶較多遊客付費入場，且多是經由民宿配合的導覽員帶領。絕大多數民眾事前並不清楚潮間帶收費制，但得知有這項政策後，不少人表示支持付費，「畢竟這個生態很特別」、「真的很漂亮」。
有在地居民透露，許多導覽員為省成本、省麻煩，就不進入付費區域導覽。我們實際來到杉福旁邊的免付費區域了解後證實有這樣的情況，且跟著導覽員進入潮間帶的遊客，也不知情收費制上路，顯示政策推廣仍有改善空間。
收費區人流移至免費海域，生態問題仍未解
根據屏東縣政府統計，自今年7月起實施潮間帶觀光保育費，截至月底，3處收費潮間帶進入人數共2,192人，較去年同期的10,212人，減少8成，成效顯著。然而整體進入潮間帶的遊客並沒有特別變少，而是轉移到其他免收費海域，陳文玉便觀察到，俗稱「威尼斯海灘」的蛤板灣，人流因此成長5倍左右。
義大利觀光大城威尼斯今年才因應觀光客過多推出「城市入場費」，民眾進入需付5歐元（約新台幣176元）；而小琉球威尼斯海灘，反因周遭海域實施收費制，導致大批遊客湧入。相距9,000多公里遠的兩個「威尼斯」，命運是大相徑庭。
「可惜的是政策沒有一步到位，」曾研究小琉球登島費的明新科技大學行銷與流通管理系教授鍾政偉指出，不管有沒有到付費潮間帶參加生態導覽，遊客都會對小琉球的環境造成壓力，如果可以直接從源頭著手，用登島管制的方式降低人流，才能有效解決問題。
陳文玉也認同，雖然現在逐步推動潮間帶收費是好事，「但小琉球如果要改善，真的要總量管制！」
小琉球確實曾有人討論可以比照龜山島的方式，收取登島費。不過龜山島無人居住，政策制定時無需考量居民意見，執行上較單純；相反地，小琉球居民在經濟上高度仰賴觀光業，如要阻擋遊客到來，勢必面臨許多反彈。
「（登島管制）實施的時候會遇到很多很多的阻礙，那個阻礙，會讓你很難想像的，」陳文玉小心翼翼地說。
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