觀光稅系列國際篇
當城巿觀光也要「買門票」，威尼斯首創入城費是個好主意嗎？
刊出日期 2024.10.02
義大利「水都」威尼斯（Venice）多次被評選為全球最美麗和浪漫的城市，每年吸引超過2,000萬名遊客，但蜂擁的觀光客，是威尼斯的商機，也是危機。威尼斯本來就受氣候變遷帶來的水災所苦，過度的觀光人潮更加劇衝擊這座古城，使水都瀕臨沉沒、消失的邊緣。
今年4月，威尼斯推出全球首創、針對一日遊旅客加收的「城市入場費（Venice access fee）」，遊客入城要付5歐元（約新台幣176元），彷彿桌遊「大富翁」的過路費，試圖以觀光稅挽救過度旅遊帶來的災難。
全球唯一「無車」之城威尼斯
「水都」威尼斯由118座島嶼組成，是全球唯一「無車」之城，交通全仰賴在境內100多條水道上航行的船隻，每年有數以萬計的遊客前往搭乘當地傳統貢多拉船（Gondola）。威尼斯在中世紀曾是十字軍東征的集結地，匯聚東、西方的多元文化。文藝復興時期，貝里尼（Giovanni Bellini）、提香（Tiziano Vecellio）等偉大藝術家於此發跡，留下不朽的作品。
浪漫水上生活體驗、豐富歷史文化底蘊、義式佳餚，讓威尼斯成為全球最受歡迎的旅遊城市之一。不過，這座城市卻因觀光客人滿為患，危害居民生活環境以及歷史文物保存；全球暖化造成海平面上升，也讓威尼斯面臨下沉危機，甚至差點被聯合國教科文組織（UNESCO）列入「瀕危世界遺產名錄」。
事實上，全球許多城巿都有向遊客收稅，多數是針對過夜的旅客，在住宿費中一併收取，威尼斯也不例外，原本就有針對投宿的旅客徵收1到5歐元（約新台幣35到176元）的過夜稅。但2024年4月中，威尼斯推動的是全球首創的城市「入場費」，試圖「以價制量」，抑制過盛旅遊人潮帶來的環境災難。所有來到威尼斯的民眾，就算是不過夜的一日遊旅客，只要在上午8點30分到下午4點進入涵蓋威尼斯古城主要區域的指定範圍，都要付5歐元入場費。
不過，當地居民、孩童、學生、入城探親者或是已繳過夜稅的旅客，便無需支付這筆費用。計畫試辦期間，工作人員在車站出入口等處向遊客抽查，違反規定的人將面臨50至300歐元（約新台幣1762至10576元）的罰款。
觀光客帶來財源，在地居民和環境卻不堪負荷
旅遊業是義大利重要經濟來源，貢獻高達10％的GDP，去年（2023）國際遊客在該國的總支出更超過500億歐元（約新台幣1.76兆元），創下新高。而隨著全球COVID-19（新冠肺炎）疫情放緩，近2年邊境陸續解封，民眾報復性出遊，原先處於低迷的觀光業呈現強勁反彈。根據台灣觀光協會分析，2024年國際旅客出行人次已全面復甦，初估將較2019年成長2％，超過疫前水準。
如此重要的產業，景氣正在走上坡，威尼斯政府卻想方設法控制遊客數量，背後其實有一言難盡的苦衷。
每當特殊節慶、假日一到，遊客擁擠的程度尤其誇張，像是2019年面具節期間，最瘋狂的一天有19.3萬人湧入，遠遠超過城市可消化的人流。
研究觀光衝擊的明新科技大學行銷與流通管理系副教授鍾政偉指出，旅遊業作為「無煙囪工業」，是非常好的一項產業，「可是每當產業發展到極盛的時候，一定會有負向的問題發生。」對威尼斯而言，過量的觀光客不僅不利於歷史文物保存，也導致交通壅塞、環境髒亂與嘈雜，甚至間接推升物價及住房成本上漲，許多本地居民不堪負荷，紛紛搬離。也因此，在1950年代有17萬人口居住的威尼斯，如今只剩下不到5萬人。
2023年，有志民眾向聯合國教科文組織總幹事奧德蕾・阿祖萊（Audrey Azoulay）請願，要求將威尼斯列入瀕危世界遺產名錄，吸引4,740人連署。有當地居民就表示，擔心自家門口的橋梁會倒塌，「因為這裡整天擠滿了忙著自拍的遊客。」
把城巿當成「主題樂園」經營成全球趨勢？
儘管居民大聲疾呼，換來的仍是小蝦米對抗大鯨魚的無奈，遊客一直來，情況未獲改善。
根據威尼斯政府在疫情期間建立的智慧控制系統，一年約有2,500萬至3,000萬人次造訪該市，其中包含一日遊及過夜的旅客。而以去年來看，於飯店留宿的旅客僅460萬人，也就是說多數人選擇一日遊，並未付旅宿稅，但他們和過夜客一樣，都會占用到城市的資源。
城市入場費計畫就在這樣的脈絡下誕生了。除了居民及特定對象，只要你在白天踏入威尼斯，就得乖乖付費，一視同仁。威尼斯也因此成為史上第一個從陸路通過即要付費的城市，好似桌遊「大富翁」的真實版。
威尼斯政府表示，向旅客收取到的入場費將用於城市基本服務，包括垃圾清除、環境維護等。
然而，此政策仍充滿爭議。部分反對民眾批評，收取入場費的做法彷彿將城市打造成一座「主題樂園」，對威尼斯來說是糟糕的形象；也有人指出，僅針對日間入城者收費，根本無法解決問題，人們還是會在夜晚到威尼斯飲酒作樂，干擾本地居民生活。
事實上，威尼斯的問題不是單一個案。疫後全球旅遊業大爆發，許多熱門旅遊地點也因面臨過度旅遊的壓力，都開始研擬向遊客收取或調高觀光稅。
什麼是觀光稅？通常怎麼收？
觀光稅指國家或城市於遊客停留期間收取的稅金，多數目的是為了確保旅遊業對地方的好處多於不便。由於觀光活動可能對當地環境帶來不良影響，且遊客使用的公共設施等資源多由地方政府維護，會對居民造成額外的租稅負擔，所以適當地向遊客收取觀光稅，有助提升旅遊品質，以及健全地方財政。常見的收費方式包含：
- 於入住飯店、民宿、汽車旅館、露營地、公寓時收取。
- 於機場入境或離境時收取，例如：印尼峇里島、日本、紐西蘭。
- 向遊輪過境乘客收取，例如：荷蘭阿姆斯特丹。
在台灣人最愛的旅遊國度日本，札幌、熊本等30多個地方政府正討論開徵住宿稅；而以觀光為主要產業的紐西蘭，也宣布10月起將調漲名為「國際旅客保育及旅遊捐（International Visitor Conservation and Tourism Levy, IVL）」的入境費用，從35紐元大幅提高到100紐元（約新台幣2,000元）。
今年開徵觀光稅的國際知名旅遊地，還有西班牙的瓦倫西亞（Valencia）以及印尼的峇里島。不過，瓦倫西亞卻在政策上路前一個半月臨時喊卡。
瓦倫西亞喊卡、峇里島效果不彰
同樣引發觀光稅話題的是知名旅遊勝地印尼峇里島，今年2月14日起，因應觀光為脆弱的生態環境帶來衝擊，政府以永續觀光為由向旅客開徵觀光稅，金額為每人15萬印尼盾（約新台幣300元），作為海灘清理等環境保護費用。峇里島代理州長桑馬德・馬亨德拉・賈亞（Sang Made Mahendra Jaya）表示，其中有50％～70％將優先用於處理去年10月、11月垃圾掩埋場大火產生的問題 。
日本政府開發在地資源，將錢花在刀口上
觀光勝地的政府希望絡繹不絕的遊客帶來新收入，但是要如何將收取來的稅金花在刀口上，讓這筆錢真正促進永續觀光，相當考驗各地政府的智慧。
日本徵收國際觀光旅客稅的宗旨，是改善日本國內的旅遊體驗，因此預算分配聚焦在三大主軸：改善旅遊環境、以數位行銷分享旅遊資訊、在地旅遊資源開發。舉例來說，2020年時，日本政府將2019年高達424億日圓的國際觀光旅客稅用來進行國內外數位行銷、改善公共交通、提供觀光景點多語資訊、補助地方創生發展、加速入境通關流程等等，每一個項目都是為了提高旅遊服務品質。
威尼斯入場費計畫成功了嗎？
回到威尼斯的城市入場費計畫，在今年4月中至7月中這段試辦期間、共29個指定收費的日子（主要是週末和假日），有將近45萬名遊客乖乖付了費，為當地政府帶來約220萬歐元（約新台幣7,756萬元）的收入。
儘管有反對黨市議員指出，在計畫的前11天，威尼斯平均接待7.5萬名遊客，比去年3個指標性旅遊旺季多出1萬人，顯示政策失敗；但威尼斯政府仍打算繼續徵收這筆稅金，甚至可能會在2025年將費用加倍，達到10歐元（約新台幣352元）。
對於觀光稅政策是成是敗，鍾政偉認為，還是要回到收費設計目的思考，「是為了『以價制量』，不要這麼多遊客到來，還是一種『使用者付費』的概念？」
「坦白講，（5歐元）這樣的費用對遊客來說不是負擔，」鍾政偉指出，若真要抑制人流，就須讓人付得「有感覺」，顯然政府還是會顧及觀光業者的立場，不能讓遊客真的都不來。但收取的費用就算不高，對地方來說也不表示毫無效果，就居民的角度，當有一筆額外收入可以提供地方發展或維護所需，便能讓居民多一個接受觀光客的理由。
長期推動永續旅遊的台灣永續旅行協會理事長陳盈潔則認為，擬定收費政策的同時還需要搭配監控計畫，透過實際的人流、累積收費金額等指標檢視目標達成情況，並從中尋找調整的方向。最重要的是，整個社會對於觀光的價值觀應該要改變，不能只在乎經濟層面的效益，更應重視在地生活，創造永續發展的旅遊型態。
觀光政策的規劃勢必面臨多方意見衝突，在目的與手段尚未取得社會共識下，威尼斯與遊客共存的難題，或許不是現行的城市入場費制度就能一勞永逸地解決。另一方面，未來入場費累積的資金該怎麼運用，才能為這座城市帶來更多正面影響，也值得持續觀察。
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核稿
《少年報導者》總監。從沒有手機和電腦的時代開始當記者。記者是挖礦人、是點燈人、是魔術師──要挖掘世界的不堪，為喪志的人點燈，將悲傷的事幻化成美麗的彩虹⋯⋯常常會失敗，但不能放棄去做到。