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法律學者林佳和的罷免關鍵字：罷免民意代表在世界各國並不常見？為什麼歐洲國家偏好公投、不愛罷免？台灣可能發生「解散國會」嗎？
刊出日期 2025.08.04
我是林佳和，我在國立政治大學法律系任教，主要授課科目是憲法、行政法，包括可能各位同學們都聽過的勞動法。事實上，我個人最感到興趣的是「國家理論」，我們如何去理解國家，它如何運作？什麼時候會出差錯？法律能夠面對出差錯的國家做什麼？這是我今天站在一個國家研究者的角度，跟各位同學聊聊「罷免」很重要的原因。
今年（2025）的7月26日，台灣進行歷史上最大規模的罷免，不是一次只罷免一位，而是一次罷免24位，還要包括一位市長；8月23日還有另外7位。2024年的國會選舉，台灣的綠營在國會是居於少數，而國民黨跟民眾黨加起來超過國會的一半，大罷免可能造成的結果，就是要改變我們國會的席次分布。
我們都知道，人民行使選舉可以選出總統，也可以選出行政首長、縣市首長，我們也可以選出所謂的民意代表，例如立法委員，這一次大罷免主要的對象。罷免有一點像是，我們簽了約，但期限還沒有到，我們基於某些理由，不想讓我們選出來的民意代表走到任期的結束。換言之，提前讓他解除民意代表的職務，這個就是所謂的罷免。
這聽起來蠻有道理的，我們既然有權利把某個人選上，應該自然也有權利把你拉下來。但罷免制度，特別在政治實踐上，在世界各國的經驗中，其實都有一些蠻有趣的影響，乃至於帶來許多國家認真的思考：「是否該繼續維持罷免制度？」
我們今天將從台灣罷免制度的設計開始，讓各位同學瞭解在我們台灣，「罷免」到底長什麼樣子？
＃選罷法
嚴格來說就是《選舉罷免法》。那我國的《憲法》把罷免作為其中一個重要的公民權利。台灣有兩個法律都跟選舉、罷免切切相關，一個就是《總統副總統選舉罷免法》，另外一個更為普遍的也是這一次我們在台灣碰到了「大罷免」所直接適用的法律，叫做《公職人員選舉罷免法》，一般也稱為《選罷法》。
不管是《總統副總統選舉罷免法》或《公職人員選舉罷免法》，它們都是一個立法者所制定，讓人民得以行使公民權的一個非常重要的基礎。我想因為台灣歷史上並沒有出現過總統、副總統的罷免，換言之，在台灣只要談到罷免，幾乎指的就是公職人員。公職人員包括行政首長，也包括我們說的議會，乃至於國會的民意代表。
如果以《公職人員選舉罷免法》的規定來看，進行罷免必須先經過連署，而且這個連署必須合乎法律的規定：比方說你可不能夠偽造文書，冒用別人的名字，甚至已經死去的前輩們，你可不能冒用他的名字來連署。
所以只要經過這一些的審核無誤、符合法律規定足夠的人數門檻，那麼提案就會進入最後的罷免投票。關於罷免投票，我們沒有投票率的限制，投票率再低都沒有關係，但一定要：
一、同意罷免的票數要多於不同意的票數 二、同意罷免的票數，一定要達到有效選舉人數的四分之一
這兩個要件都必須同時具備，罷免案最後才會成立。萬一這兩個要件缺一，或兩個都沒有達成，當然罷免就是不通過。
為什麼會有《選罷法》？這是因為我們的《憲法》賦予人民罷免權，沒有法律的規定，這個罷免權是不可能行使的。在台灣歷史上，罷免的門檻曾經經過多次的演變，特別是在2016年應該是最為關鍵的一次，我們調降罷免的門檻，不再有投票率必須達到50％以上的規定。我們也規定了25％的同意票門檻，所以並不是少數幾個人出來投，就可以決定我們的行政首長跟民意代表的命運。
嚴格來說，我會認為目前《公職人員選舉罷免法》的門檻相對來講還算適當，最低門檻25％並不特別高。如果你以罷免的投票率，一般會在50％～65％的這個區間中，你會發現出來投票的人要稍稍的高於一半，贊成要罷免，應該是一個適合的門檻。
無論如何，台灣社會各界都對於罷免的要件與門檻有非常多的討論，如果各位同學有注意 到，在幾個月前，立法院正好又在修改選罷法的罷免規定，把罷免弄得更加的嚴格。換言之，這次的大罷免可能是台灣在我剛剛講的相對合適的罷免門檻中最後一次的罷免。
＃罷免跟彈劾
「罷免」跟「彈劾」到底還有什麼差別呢？
一般而言，我們要監督公職人員，不管他是行政官員、乃至於民意代表，都有兩個不同的方式。一個是比較偏向法律面向的「彈劾」，簡單的說，當事人犯了什麼違法的事情，他必須要負一定的法律責任，不管是民法、刑法，還是行政法責任，我們讓他不能繼續擔任這個公職。如果各位同學注意到，不久前韓國就針對緊急戒嚴的韓國總統尹錫悅發動了國會的彈劾。
但罷免不同。罷免雖然也是一個法律手段，但他追究的並不是法律責任，而是所謂的政治責任。什麼叫政治責任？事實上選民「說是就是」，某個程度我只要不喜歡你──不喜歡你的政治見解、不喜歡你的一些表現，有時候講直接一點，不喜歡你這個人，也可以作為罷免。
為什麼需要罷免？如果行政官員擁有行政權，那麼罷免是避免他行使權限，製造更多的混亂跟錯事，可以理解。但為什麼民意代表也需要罷免呢？民意代表個別並沒有獨立的權限 ，他在議會、在國會行使的都是合議制，大家一起來決定。
所以民意代表是不是也應該罷免，其實各國的經驗並不完全的相同，許多國家並沒有罷免民意代表的制度，特別是在第二次世界大戰以後，不少國家慢慢以定期改選來取代到底要不要維持罷免的必要性。
＃罷免與公投
剛剛各位同學聊到第二個關鍵字，彈劾與罷免，都是針對具體的人。但另外有一種跟罷免有一些替代作用的制度，叫做公民投票。
這些都是針對事，也就是針對政策。在台灣，其實要發動一個人的罷免，某個程度是比較容易，只要在一個單一的選區中符合我們剛剛跟各位同學分享的「同意票高於不同意票、同意票達到25％」，相對來講罷免是容易的。
可是公投相對比較困難。當然2017年立法院修改公投法之前更困難，2017年修法之後，目前我們把公投的提案降到萬分之一，大概只有不到2000人就夠了，連署則大概要到1.5％，差不多29萬多人，某個程度要比罷免困難多了。
那麼在其他國家，例如在歐洲地區的不少國家，他們比較把人民直接參與政治的重心擺在公民投票。他們認為人民參與的重心，除了一般的選舉公職人員以外，重要的應該是政策──政策的改變、推翻乃至於推動，比較不是個別式，把某一個公職人員拉下來。也許也可以讓各位同學一起思考，例如罷免，把支持錯誤政策的公職人員拉下來的同時，也許我們可以思考在罷免以外，還有公投制度是可以矯正錯誤的政策。
＃解散國會
很多人會問，罷免可以理解，那為什麼台灣這次是大罷免呢？為什麼人數這麼多？為什麼又都是國民黨的立法委員呢？當然法律也容許我們罷免其他的政黨，只是這一次在民進黨籍的立法委員，並沒有任何一位通過法律所規定的門檻，所以並沒有進入最後階段的投票。
為什麼要大罷免？顯然就跟2024年2月上台的新科國會、新科立法委員的一些表現有關聯。可是呢在很多國家，也許解散國會，訴諸新的民意是一個可以考慮的手段。
解散立法院的意思，當然就是國會全部重新再改選一次，可是這個手段在台灣比較是被動式的。各位同學要瞭解，台灣採取了一個跟許多國家不太一樣的制度，我們立法院必須先對行政院長提出不信任投票案，通過之後，行政院長才能夠呈請總統，由總統來決定要不要解散立法院。換言之，在台灣如果立法院沒有先對行政院長提出並通過不信任投票案，就不可能讓總統來解散國會。
很多國家的行政院長乃至於總統是可以主動解散國會，例如我們台灣的鄰居日本，在小泉純一郎首相的任內推動郵政改革，沒有得到當時日本國會的多數的支持，小泉就宣佈解散國會。結果改選而產生的新國會支持小泉首相的郵政改革。當然不久前法國總統馬克宏也因為他的一些政策沒有得到國會多數的支持，他也憤而解散國會，結果國會選舉的結果不如他的預期。換言之，馬克宏的政策沒有辦法得到新民意的支持。
很多國家為了解決例如首長跟國會之間的衝突，如果形成僵局，也許解散國會、訴諸新的民意是一個可以考慮的手段。可是這個手段在台灣比較是被動式的。所以為什麼會產生大罷免的行動，恐怕跟台灣在憲政制度上沒有辦法有行政權，例如總統主動解散立法院的權力有關聯。
當然相對於我們剛剛講的公投，乃至於解散國會，雖然看起來不同，其實它背後都有一個明顯的特徵，我們認為某一些公職人員做錯了，例如他們推動不好的政策。如果重點是政策，而我們認為新的民意並不支持這樣的政策，其實解散國會，甚至使用公投，或許是一個能夠直接回應政策，某個程度替代罷免的選擇。
罷免最重要的特徵，跟我們一般的選舉截然不同，我們一般的選舉是在這麼多候選人之中 選擇一個我們覺得最好的，至少選擇一個我們不討厭的。可是呢，罷免只會有一個我們要拉下來的人，我們必須討厭他才會出門投票、同意把他罷免，在一個比較所謂淺碟式的民主環境之中，焦點經常過度的聚焦在個人，進一步忽略了或許真正才是關鍵的公共議題。
或許，現代的民主經驗告訴我們，真正的核心應該在公共政策，應該在我們喜歡的、跟我們討厭的人，到底推動了或阻礙了什麼樣的政策，也許我們就會對於罷免乃至於其他的公民權有了截然不同的想法。
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