
紐西蘭「無菸國度」計畫,2009年後出生者一生都無法買菸
菸品對於人們健康的影響,已十分明確,雖然世界衛生組織(WHO)不斷向各國提出菸草管制建議,但全世界只有紐西蘭全面落實。去年(2022)紐西蘭通過新禁菸法令,訂定多項目標與做法,今年(2023)起將逐步實施,以期達成「2025年無菸國度」願景。其中,今年14歲的青少年(2009年出生者),即便以後成年,終其一生都無法在紐西蘭買到菸品。
本文作者蕭孟芳醫師旅居紐西蘭多年,他以第一手的資料,為大家解釋說明,紐西蘭為什麼能制定這項全世界最嚴格的法令?他們如何執行?人民都支持這項法律嗎?
(文/蕭孟芳;設計/鄭涵文;核稿/楊惠君;責任編輯/陳韻如)
愈貧困的人,菸害傷害愈大
抽菸是全球健康頭號殺手之一,在紐西蘭也不例外。紐西蘭衛生部2016年報告指出,每5個死亡病例中有1個直接與抽菸有關,每年約5,000人死於與抽菸有關的疾病,其中1,500人在35至69歲的中年即死亡,這些中年死亡者平均減少了23年壽命。死於抽菸的人數是其他非疾病死亡(謀殺、自殺、溺水、交通意外)總合的3倍。
許多研究都發現,經濟狀況不好、較貧窮的家庭,抽菸率較高,且戒菸率較低。所以,抽菸不僅使社會貧富懸殊加劇,亦使健康差距惡化。
1990年代,紐西蘭貧困社區的抽菸盛行率是富有社區的3倍,來自貧困家庭的孩童及青少年更容易陷入抽菸與貧窮的惡性循環。這些經濟較不好的族群,尤其是紐西蘭的原住民(毛利人及南太平洋島民)抽菸盛行率遠高於其他族群,而毛利族群的預期壽命比非毛利人低──根據紐西蘭國家統計局的報告(2017~2019)顯示,毛利人的預期壽命比非毛利人短少7至8年。政府需要推出強而有力的菸害防制政策提供國民保護與支持,縮小國民的健康差距。
紐西蘭衛生部曾表示,政府對一個三明治的衛生安全監管規定,都比菸品還嚴格,菸品危害健康如此明顯嚴重,不能怠忽不處理。因此,紐西蘭政府積極推動《無菸環境及菸品管制法》(Smokefree Environments and Regulated Products Act)修法,朝向「2025年無菸」(Smokefree 2025)的目標邁進,希望2025年將抽菸盛行率控制在5%以下,降低與菸品有關的可預防疾病和死亡,提升全國人民的健康與福祉。紐西蘭衛生部估計,修法如能達成目標,可以減少與抽菸有關疾病的發病率,如癌症、心臟病發作、中風、氣喘及心血管疾病導致截肢,每年可以減少50億紐西蘭幣(約新台幣1,000億元)的健保支出,即減少約20%健保支出,亦可增進毛利人的預期壽命。
電子煙對青少年危害漸大,納入管制

紐西蘭政府於1985年開始推行「菸草管制計畫」(Tobacco Control Program),並於1990年通過《無菸環境及菸品管制法》,除透過公眾健康教育及媒體宣傳菸害、大幅提高菸草稅、嚴格管制菸草販售、禁止室內抽菸外,並積極展開全國戒菸運動,鼓勵戒菸並提供戒菸者各種免費戒菸諮詢、支持與治療。紐西蘭衛生部於2012年提出「2025年無菸」的願景,朝無菸家園的目標邁進。
經過30多年的努力,抽菸盛行率明顯降低,從1983年高達33%,降低至2020年的10.9%。
因電子煙的興起,紐西蘭衛生部在2020年11月11日通過修正案將電子煙納入管理,電子煙可作為戒菸者的「過渡輔助療法」,但電子煙產品不能上市,也不能廣告電子煙可作為戒菸療法,更不能賣給18歲以下的青少年,且不得在餐廳、酒吧及幼兒園、學校使用。從2021年11月28日起,新法更禁止在載有孩童及未滿18歲青少年的交通工具內,包含家用汽車中抽菸及吸電子煙。
無菸計畫:2009年後出生者一生無法在紐國買菸
雖然2022年的抽菸盛行率已降至歷史新低點8%,但如何終結菸害,仍缺臨門一腳。紐西蘭衛生部委託學者專家研究,發現如果不採取更積極有效的新辦法,以目前的菸草管制計畫,「2025年無菸」的願景必然無法實現。
因此,國會於2022年12月13日再度通過《無菸環境及菸品管制法》修正案,並於2023年1月生效,目標是在2025年將抽菸盛行率降低至5%以下,以實現2025年無菸環境。
《無菸環境及菸品管制法》修正案通過,從2023年1月起,逐年禁菸的具體做法包括:
- 減少菸草販賣零售商:2024年7月1日起,將目前全國6,000家有執照的菸草零售商降至600家以下。
- 禁止超市及社區商店販售菸草:2024年7月1日起實施,尤其是在低社經狀況的社區加強落實,以期減少弱勢族群購買菸草,違法販賣煙草者將面臨15萬紐西蘭幣(約新台幣300萬元)的高額罰款。
- 減少菸品裡菸草尼古丁的含量:2025年4月1日起,將菸草尼古丁含量降低至不會成癮的程度,以降低抽菸者的成癮性。
- 不得對2009年1月1日以後出生的任何人出售菸草:這是修正案最大的特色,從2027年1月1日開始,今年滿14歲的青少年,終其一生永遠無法在紐西蘭買到菸品,確保年輕人永遠不會接觸菸草,且販賣菸草給年輕人是犯罪行為。2050年時,2009年出生者已41歲,不能買菸;屆時40歲以下更年輕的族群,在紐西蘭同樣終生無法買菸。
紐國如何執行通過的法案?
為反轉全球菸草危害健康的流行,世界衛生組織提出6項菸草管制政策:
- 監測菸草使用及推行預防政策
- 保護人民免於菸害
- 提供支持協助戒菸
- 警示菸草對健康的危害
- 立法禁止菸草廣告、促銷及贊助
- 提高菸草稅
紐西蘭是全球第一個國家透過立法,決心貫策菸害防制6大政策,宣誓建立無菸國度的國家。
為有效全面推行《無菸環境及菸品管制法》,紐西蘭醫護人員對門診及住院病人,均要主動詢問抽菸習慣及狀況,針對每天抽菸者(daily smoker,即有生以來抽菸超過100根,目前每天至少抽一次菸),以及目前抽菸者(current smoker,即有生以來已抽菸超過100根,目前每月至少抽一次菸的人) ,都要積極給予戒菸資訊與建議。如病人願意戒菸,將病人轉介戒菸專線登記註冊後,由社區護士或社工協助進行戒菸步驟。
針對戒菸方法,「尼古丁替代療法」仍是目前廣泛採用的安全有效輔助戒菸療法,透過替代菸品中的尼古丁以減少因戒菸而引發的戒斷症狀,使用方式有5種,分別是皮膚貼片、口香糖、錠片、鼻腔/口腔噴霧劑及吸入器等。前3種產品由政府免費提供,使用時間為期8至12週,必要時可延長至6個月。
在戒菸的過渡期,吸電子煙雖然比抽菸危害小,但吸電子煙對健康還是有害,所以如果你本來就不抽菸,千萬不要開始吸電子煙。吸電子煙只是提供想戒菸者另一種選擇戒菸的方法,紐西蘭的研究,約有32%嘗試戒菸者使用電子煙戒菸,但紐西蘭政府並不補助使用電子煙戒菸的費用。
政府也規定,菸品包裝必須標準化,限制紙菸每包數量為20根或25根,菸絲每包重量為30克或50克。菸草包裝外表顯示的廠牌、字型、字體大小都必須符合規定,背景顏色必須深咖啡色或綠色,健康警示圖案及警語必須放大,覆蓋面積必須至少是外包裝的75%,並禁止菸草廠商做促銷廣告。
提高菸草稅以價制量,菸草稅每年增加10%。目前紐西蘭市售1包20根紙菸的要價至少41.5紐元(約新台幣800元),一包30克重菸絲的售價超過70紐元(約新台幣1,400元),是全球菸草最貴的國家。紐西蘭政府規定合法購買菸草的年齡是25歲,購買菸草時須出示駕照或其他身分證明。入境旅客攜入紙菸只限50根(兩包半),癮君子觀光客到紐西蘭旅遊,為避免荷包失血慘重,未嘗不是開始戒菸的好機會。
紐西蘭社會民眾,多數支持無菸計畫

2018年,一份針對18至24歲的紐西蘭大學生的調查發現,無論本身有沒有抽菸,高達97%支持政府的「2025年無菸」願景計畫, 89%相信可以達到此目標者。此外,2021年一項對抽菸及戒菸者有關「2025年無菸」支持度的調查報告則顯示,也有超過半數(56%)支持這個目標,其中,支持降低抽菸量及保護孩童免於二手菸危害的比例分別為69%及92%;支持強制菸草產品減少尼古丁含量的比例為73%;限制發放菸草零售商販賣執照為70%。接受度最低的政策是提高菸草税,支持率不到30%,但若把增加的稅收用於協助戒菸,則支持率升高至59%。反對者認為,提高菸品稅率為對尚未戒菸的弱勢族群是一種「處罰」,加重貧困抽菸者的經濟負擔,加大貧富差距,並使健康差距擴大。
紐西蘭2022年抽菸盛行率8%,已是全球最低的國家之一,經濟合作暨發展組織(OECD)平均為16.5%、澳洲為10.7%、英國為13.8%,但毛利族群2022年抽菸盛行率仍高達22.3%,幾乎是紐西蘭全國平均值的3倍。
此外,抽菸盛行率雖然降低,但每天吸電子煙者卻增加。紐西蘭衛生部2020年的調查發現有3.5%的成人每天吸電子煙。而2021年吸電子煙的盛行率則上升至6.2%,2022年更達到8.3%,推測可能是許多抽菸者改吸電子煙。
2020年11月的修正案開始管制電子煙的使用,並允許戒菸者使用電子煙作為戒菸的過渡輔助方法。雖然18歲以下的青少人無法購買電子煙,但一項在2019年針對年齡14至15歲學童吸電子煙的研究,發現有高達3%學童每天使用電子煙。這是在國會立法開始管制使用電子煙之前的調查報告,是很嚴重的警訊,顯示電子煙已侵入校園,開始影響青少年的健康。電子煙對健康的危害已有大量實證醫學研究報告,如果電子煙取代紙菸變成流行,將是紐西蘭菸害防制惡夢的開始,而「2025年無菸」的訴求將功虧一簣。
有些批評者認為,2023年1月實施的修正案會使紙菸走私猖獗,黑市交易增加,小商店無法生存。況且紐西蘭家家戶戶幾乎都有庭院,私自種植菸草與大麻早已不是新聞,希望沒有人抽菸過於理想,現實社會的壓力、苦悶、甚至好奇,總有人會想辦法抽菸,全國禁菸將製造問題,黑幫及犯罪會益加嚴重。
「無菸家園」不僅是政治承諾,也是現代公民健康的訴求,但菸害防制能否施行,端視公眾接受度與可行性。抽菸盛行率在弱勢族群如精神病患、心理疾患及低社經狀況的族群特別高,健康之社會決定因子是根本原因,改善這些社會因素,包括教育、收入、住房等狀況,才是根本之道,國民健康也才得以永續提升發展。